日本保障食品安全的法律法規(guī)體系

日本保障食品安全的法律法規(guī)體系由基本法律和一系列專(zhuān)業(yè)、專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)組成。“食品衛(wèi)生法”和“食品安全基本法”是兩大基本法律。“食品衛(wèi)生法”是在1948 年頒布并經(jīng)過(guò)多次修訂, 僅1995 年以來(lái)就修改了10 多次, 最近一次修改在2003 年5 月。根據(jù)新的食品衛(wèi)生法修正案, 日本將于2006 年5 月起正式實(shí)施《食品殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度》, 即禁止含有未設(shè)定最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)化學(xué)品且其含量超過(guò)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的食品的流通。日本原先已制定殘留標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)獸藥只有350 種, 而世界上實(shí)際使用的農(nóng)獸藥數(shù)有700 多種,按照日方原規(guī)定, 對(duì)于沒(méi)有制定殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)獸藥, 即使發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)上某種食品中的殘留量較高, 也沒(méi)有理由處罰和禁止其銷(xiāo)售。2004 年8 月公布的“肯定列表”修改和制定了669 種農(nóng)藥、添加劑和動(dòng)物用藥殘留標(biāo)準(zhǔn), 對(duì)沒(méi)有制定殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)獸藥設(shè)定的“ 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)” 數(shù)值非常低, 僅為0.01PPM 。這實(shí)際上就是禁止尚未制定農(nóng)獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的食品進(jìn)入日本。為了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)食品安全, 日本在2003 年頒布了“食品安全基本法”。該法確立了“消費(fèi)者至上”、“科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”和“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌全程監(jiān)控”的食品安全理念; 要求在國(guó)內(nèi)和從國(guó)外進(jìn)口的食品供應(yīng)鏈的每一環(huán)節(jié)確保食品安全并允許預(yù)防性進(jìn)口禁運(yùn)。這樣, 日本政府雖然無(wú)法要求出口國(guó)遵循和日本國(guó)內(nèi)相同的強(qiáng)制性檢驗(yàn)程序, 但可根據(jù)該法對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行更嚴(yán)格的審查。

在日本, 涉及食品安全的專(zhuān)業(yè)、專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)很多, 包括食品質(zhì)量衛(wèi)生、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、投入品( 農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等) 質(zhì)量、動(dòng)物防疫、植物保護(hù)等5 個(gè)方面。主要有:“農(nóng)藥取締法”、“肥料取締法”、“家禽傳染病預(yù)防法”、“ 牧場(chǎng)法”、“ 水道法”、“土壤污染防止法”、“ 農(nóng)林產(chǎn)品品質(zhì)規(guī)格和正確標(biāo)識(shí)法”、“ 植物防疫法”、“ 家畜傳染病防治法”、“ 農(nóng)藥管理法”、“ 持續(xù)農(nóng)業(yè)法”、“ 改正肥料取締法”、“ 飼料添加劑安全管理法”、“轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)法”、“包裝容器法”等一系列與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全密切相關(guān)的法律法規(guī)。隨著國(guó)內(nèi)對(duì)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品需求的擴(kuò)大, 日本于1992 年頒布了“有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及特別栽培農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)”和“有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理要領(lǐng)”, 在此基礎(chǔ)上, 于2000 年制定并于2001 年4 月1 日正式實(shí)施了“日本有機(jī)食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”。此外, 日本還制定了大量的相關(guān)配套規(guī)章, 為制定和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)等活動(dòng)奠定法律依據(jù)。根據(jù)這些法律、法規(guī), 日本厚生勞動(dòng)省頒布了2 000 多個(gè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和1 000 多個(gè)農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)林水產(chǎn)省頒布了351 種農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)規(guī)格。

日本保障食品安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與制度

日本負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管部門(mén)主要有日本食品安全委員會(huì)、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省。食品安全委員會(huì)是在2003 年7 月設(shè)立的, 是主要承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和協(xié)調(diào)職能的直屬內(nèi)閣的機(jī)構(gòu)。主要職能包括實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)( 厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省等) 進(jìn)行政策指導(dǎo)與監(jiān)督, 以及風(fēng)險(xiǎn)信息溝通與公開(kāi)。該委員會(huì)的最高決策機(jī)構(gòu)由7 名委員組成, 他們都是民間專(zhuān)家, 由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)并由首相任命。委員會(huì)下轄“專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”, 分為三個(gè)評(píng)估專(zhuān)家組: 一是化學(xué)物質(zhì)評(píng)估組, 負(fù)責(zé)對(duì)食品添加劑、農(nóng)藥、動(dòng)物用醫(yī)藥品、器具及容器包裝、化學(xué)物質(zhì)、污染物質(zhì)等的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。二是生物評(píng)估組, 負(fù)責(zé)對(duì)微生物、病毒、霉菌及自然毒素等的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。三是新食品評(píng)估組, 負(fù)責(zé)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品、新開(kāi)發(fā)食品等的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。此外, 委員會(huì)還設(shè)立“事務(wù)局”負(fù)責(zé)日常工作, 其雇員多數(shù)來(lái)自農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省等部門(mén)。

日本法律明確規(guī)定食品安全的管理部門(mén)是農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省。隨著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能的剝離而專(zhuān)職風(fēng)險(xiǎn)管理,兩部門(mén)對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅調(diào)整。農(nóng)林水產(chǎn)省成立了消費(fèi)安全局。下設(shè)消費(fèi)安全政策、農(nóng)產(chǎn)安全管理、衛(wèi)生管理、植物防疫、標(biāo)識(shí)規(guī)格、總務(wù)等6 個(gè)課, 以及1 名消費(fèi)者信息官。消費(fèi)安全局的主要負(fù)責(zé): 國(guó)內(nèi)生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全管理; 農(nóng)藥、獸藥、化肥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品在生產(chǎn)、銷(xiāo)售與使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管; 進(jìn)口動(dòng)植物檢疫; 國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口糧食的質(zhì)量安全性檢查; 國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、認(rèn)證和標(biāo)識(shí)的監(jiān)管; 農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)中推廣“ 危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”(H A CCP)方法; 流通環(huán)節(jié)中批發(fā)市場(chǎng)、屠宰場(chǎng)的設(shè)施建設(shè); 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的搜集、溝通等。厚生勞動(dòng)省將原醫(yī)藥局改組為醫(yī)藥食品局, 下轄的食品保健部改組為食品安全部。除增設(shè)食品藥品健康影響對(duì)策官、食品風(fēng)險(xiǎn)信息官等職位外, 為加強(qiáng)進(jìn)口食品安全管理, 還增設(shè)進(jìn)口食品安全對(duì)策室。食品安全部的主要負(fù)責(zé): 食品在加工和流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管; 制定食品中農(nóng)藥、獸藥最高殘留限量標(biāo)準(zhǔn)和加工食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn); 對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品和食品的安全檢查; 核準(zhǔn)食品加工企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可; 食物中毒事件的調(diào)查處理以及發(fā)布食品安全信息等。農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省在職能上既有分工, 也有合作, 各有側(cè)重。農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品的安全性, 側(cè)重在這些農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工階段; 厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)其他食品及進(jìn)口食品的安全性, 側(cè)重在這些食品的進(jìn)口和流通階段。農(nóng)藥、獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)則由兩個(gè)部門(mén)共同制定。

日本農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省有完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)監(jiān)督體系, 全國(guó)有48 個(gè)道府( 縣) 、市, 共設(shè)有58 個(gè)食品質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu), 負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品和食品的監(jiān)測(cè)、鑒定和評(píng)估, 以及各政府委托的市場(chǎng)準(zhǔn)人和市場(chǎng)監(jiān)督檢驗(yàn)。日本農(nóng)林水產(chǎn)省消費(fèi)技術(shù)服務(wù)中心有7 個(gè)分中心, 負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全調(diào)查分析, 受理消費(fèi)者投訴、辦理有機(jī)食品認(rèn)證及認(rèn)證產(chǎn)品的監(jiān)督管理。消費(fèi)技術(shù)服務(wù)中心與地方農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)保持緊密聯(lián)系, 搜集有關(guān)情報(bào)并接受監(jiān)督指導(dǎo), 形成從農(nóng)田到餐桌多層面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)監(jiān)督體系。

日本在食品進(jìn)口環(huán)節(jié)的安全保障措施

日本對(duì)進(jìn)口食品的檢驗(yàn)檢疫非常嚴(yán)格。所有進(jìn)口食品都必須通過(guò)厚生勞動(dòng)省管轄的食品檢疫所的檢查和海關(guān)手續(xù)之后才能夠進(jìn)入日本國(guó)內(nèi)市場(chǎng)流通。其中新鮮蔬菜、水果、谷物、大豆等和畜產(chǎn)品先要經(jīng)過(guò)農(nóng)林水產(chǎn)省管轄的植物檢疫所和動(dòng)物檢疫所的檢疫, 不合格的將被拒收或銷(xiāo)毀, 合格的才可以進(jìn)入食品檢疫所的檢查程序。其他加工食品及魚(yú)類(lèi)則直接進(jìn)入食品檢疫所檢查。

由于農(nóng)林水產(chǎn)省管轄的植物檢疫所和動(dòng)物檢疫所, 同厚生勞動(dòng)省管轄的食品檢疫所在檢疫目的、檢疫項(xiàng)目等方面不同, 經(jīng)過(guò)植物檢疫所和動(dòng)物檢疫所的檢疫且合格的農(nóng)產(chǎn)品和食品, 進(jìn)入食品檢疫所的檢查程序后并不能保證同樣能夠合格。食品檢疫所官員要首先審查進(jìn)口文書(shū), 包括進(jìn)口申請(qǐng)書(shū)、有關(guān)原材料和成分以及生產(chǎn)過(guò)程等的說(shuō)明書(shū)、衛(wèi)生證明書(shū)、檢疫結(jié)果書(shū)等, 結(jié)合以往的進(jìn)口實(shí)績(jī), 決定是否需要檢查、免查和禁止進(jìn)口。“禁止進(jìn)口”主要是針對(duì)來(lái)自特定國(guó)家和地區(qū)的某些食品, 或在命令檢查中發(fā)現(xiàn)最新檢驗(yàn)的60 個(gè)進(jìn)口食品樣品中不合格率超過(guò)5%, 或存在引發(fā)公共健康事件的風(fēng)險(xiǎn), 或存在食品成分變異可能。

對(duì)需要檢查進(jìn)口的食品采用“自主檢查”、“監(jiān)測(cè)檢查”和“命令檢查”三種級(jí)別。“監(jiān)測(cè)檢查”是對(duì)一般進(jìn)口食品進(jìn)行的一種日常抽檢。厚生勞動(dòng)省按照不同的食品類(lèi)別、以往的不合格率、進(jìn)口數(shù)量( 重量) 、潛在風(fēng)險(xiǎn)的危害程度等確定監(jiān)測(cè)檢查計(jì)劃, 包括需檢查項(xiàng)目和抽檢率, 由各地食品檢疫所具體實(shí)施。“命令檢查”是強(qiáng)制性逐批進(jìn)行100%的檢驗(yàn), 由口岸食品檢疫所負(fù)責(zé)實(shí)施。“監(jiān)測(cè)檢查”和“命令檢查”的區(qū)別是,前者在受檢時(shí)不影響貨物通關(guān), 但對(duì)檢驗(yàn)出有問(wèn)題的食品則要求進(jìn)口商負(fù)責(zé)召回、銷(xiāo)毀; 后者在受檢時(shí)貨物不得通關(guān)。“監(jiān)測(cè)檢查”和“命令檢查”可以因以往檢查中的不良紀(jì)錄的數(shù)量和程度而轉(zhuǎn)化。如果來(lái)自同一制造商或加工商的進(jìn)口食品在以往“測(cè)檢查”中發(fā)現(xiàn)一次違規(guī), 則抽檢率提高50%, 發(fā)現(xiàn)第二次違規(guī)則啟動(dòng)命令檢查。另外, 如果進(jìn)口食品中出現(xiàn)與公共健康有關(guān)的突發(fā)事件或會(huì)引發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn),一例違規(guī)即可啟動(dòng)指令性檢驗(yàn)措施。只有在出口國(guó)查明原因并強(qiáng)化了新的監(jiān)督、檢查體系, 確定了防止再次發(fā)生的對(duì)策等, 確認(rèn)不會(huì)再出現(xiàn)不合格出口食品時(shí),“ 命令檢查”才能解除。“自主檢查”是進(jìn)口商的自律行為, 但并不是沒(méi)有約束。對(duì)需要”自主檢查“的進(jìn)口食品, 進(jìn)口商自選樣本送到厚生勞動(dòng)省指定的檢疫機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn), 對(duì)檢出的問(wèn)題必須依法報(bào)告。與前兩種檢查不同的是,“監(jiān)測(cè)檢查”和“命令檢查”是行政性檢查, 檢查樣品由厚生勞動(dòng)省所屬的食品檢疫所抽取; ”自主檢查“則要求進(jìn)口商自主抽取樣品。但無(wú)論是哪一種檢查, 檢查費(fèi)用均須進(jìn)口商支付。

小結(jié)

日本是是世界上食品安全保障體系最完善、監(jiān)管措施最嚴(yán)厲的國(guó)家之一, 尤其對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品和食品的檢驗(yàn)檢疫不但嚴(yán)格而且手續(xù)繁瑣。所有的進(jìn)口的動(dòng)植物農(nóng)產(chǎn)品及其加工食品首先要通過(guò)農(nóng)林水產(chǎn)省管轄的動(dòng)物檢疫所或植物檢疫所的檢疫, 然后還要接受厚生勞動(dòng)省管轄的食品檢疫所的檢查。日本視我國(guó)為家畜口蹄疫的非清潔地區(qū), 拒絕進(jìn)口我國(guó)的生鮮肉類(lèi)產(chǎn)品。我國(guó)的生鮮肉類(lèi)產(chǎn)品只有經(jīng)過(guò)指定設(shè)備加熱、消毒處理后才被允許進(jìn)口。而且, 日本對(duì)熱加工食品企業(yè)的注冊(cè)要求十分苛刻, 必須經(jīng)日本官方派員現(xiàn)場(chǎng)考核后才能決定是否認(rèn)可。即使經(jīng)過(guò)植物檢疫所和動(dòng)物檢疫所的檢疫且合格的農(nóng)產(chǎn)品和食品, 進(jìn)入食品檢疫所的檢查程序后并不能保證同樣能夠合格。日本對(duì)進(jìn)口食品的行政性檢查包括“監(jiān)測(cè)檢查”和“命令檢查”。從制度上講這兩項(xiàng)檢查措施可以隨情況而互換, 但實(shí)際情況卻是, 一有不利情況立即啟用“命令檢查”, 而“命令檢查”的解除卻延耽不決。這些情況實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)進(jìn)口食品的貿(mào)易壁壘。日本是我國(guó)食品出口的最大對(duì)象國(guó), 對(duì)日食品出口占我國(guó)食品出口總額的比例在36%左右。我國(guó)又是日本的第二大食品進(jìn)口來(lái)源國(guó), 每年占日本進(jìn)口食品的14%左右, 僅次于美國(guó)。了解日本對(duì)食品安全的監(jiān)管體制及其變化, 有助于我國(guó)食品企業(yè)開(kāi)拓日本市場(chǎng), 增加對(duì)日本的食品出口。